Odrobina odwagi - słów kilka o sygnałach do PINB.

We wtorek 2 czerwca umówiony byłem na spotkanie z Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Otwocku. Spotkanie na nowych zasadach sanitarnych ustalone z wyprzedzeniem ( spotkanie umówione ) odbyło się pomiędzy 11.30 a 12.00 i dotyczyło sposobu działania organu.

W związku z otrzymaniem z PINB w Otwocku odpowiedzi na moje sygnały zmuszony byłem zwrócić się do inż. Wiktora Kuśmirka o wysłychanie mojego stanowiska dotyczącego nieprawidłowości jakiem miały miejsce w dotychczasowym działaniu organu. 

Niestety. W związku z jedną z odpowiedzi organu w której wezwano mnie do podania "adresu" prowadzenia robót ( a miały one miejsce na moście ) zmuszony byłem przeprowadzić rozmowę w przedmiocie "istoty obowiązków" i sposobu prowadzenia postępowań rozpoczynanych działaniami "z urzędu". 

W trakcie dość "miłej rozmowy" pozwoliłem inpektorowi zapoznać się z jedną z odpowiedzi MINISTERSTWA INFRASTRUKTURY I BUDOWNICTWA ( pismo DAB..5.052.115.2017.IS. 4 z dnia 13 czerwca 2017r ) która "tłumaczyła" co robić gdy obywatel sygnalizuje zdarzenie  zawiązane z robotami budowalnymi inspektoratowi nadzoru budowlanego.  

W piśmie tym Główny Urząd Nadzoru Budowlanego wyjaśnił m.in. że "organy nadzory budowalnego, co do zasady działaja z urzędu. Wniosek pochodzący od osoby trzeciej o wszczęcie postępowania, które powinno zostać wszczęte z urzędu, należy potraktować jako sygnał, impuls do wdrożenia odpowiedniej procedury przez organ nadzoru budowlanego". 

Dlaczego w przypadku takich wystąpień osób trzecich które nie sygnalizują że są stroną poszkodowaną w sprawie - nie można stosować art. 61a lub art. 64 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wiem że to trudne zagadnienie bo Kodeks postępowania administracyjnego nie opisuje problemu korespodencji orgnau z osobami trzecimi niemniej takowa zawsze istniała i jako to ujęto w protokole NIK ( https://www.nik.gov.pl/aktualnosci/samowole-budowlane.html ) opisującym problematykę działania organów nadzoru budowlanego - zgłoszenia o nieprawidłowosciach i naruszeniach stanowią "podstawę" działania organu gdyż on sam z siebie z uwagi na "znikomą ilość inspekcji" nie jest w stanie sam ich wykryć. 

"Plany kontroli nie były tworzone na podstawie udokumentowanych analiz ryzyka, natomiast większość prowadzonych kontroli wszczynana była na podstawie otrzymanych sygnałów od osób trzecich (skargi, wnioski lub informacje od innych organów)." 

( źródło - LKR.430.001.2019 Nr ewid. 6/2019/P/18/078/LKR )

Brak możliwości uznania procedury za "wszczynanej na wniosek" uniemożliwa stosowanie norm art. 61a i 64 KPA wobec sygnalizującego w tym zawartych w w/w nmormach podstaw prawnych "pozostawienia sprawy bez rozpoznania". 

"Główny Urząd Nadzoru Budowlanego w swojej odpowiedzi wskazał takżę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013r sygn. akt .II OSK 2806/12, w uzasadnieniu którego sąd stwierdził w szczególności, że ( .... ) postępowanie kontrolne, prowadzone przez organ nadzoru budowalnego nie jest równoznaczne z wszczeęciem postępowania administracyjnego. Z faktu, iż organ nadzoru budowlanego podejmuje czynności kontrolne, nie można wywodzić, że ich podjećie winno być oceniane jako prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, które każdorazowo zmierza do wydania kwalifikowanego aktu administracyjnego. Decyzja administracyjna wydawana jest w przypadku, gdy przepis prawa materialnego przewiduje taką formę rozstrzygniecia, a wiec dla wywołania skutków w sferze prawqa i obowiązkó adresata decyzji musi istnieć norma prawna, która pozwala uczynić tegoż adresata podmiotem tychże spraw i obowiązków ).

Przez kilka chwil próbowałem wyjaśnić kierownikowi PINB, że sygnał przekazany organowi przez osobę trzecią jest tylko i aż podstawą do obowiązku "analizy przedstawionego materiału" a potem "uznania lub nie uznania dowodu zaistnienia okreśłonego naruszenia przepisów prawa budowlanego".

Sygnał taki nie stanowi wprowst o obowiązku wszczęcia postępowania z urzędu czy też  przeprowadzenia czynnosci kontrolnych jakie opisuje art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego 

4. Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego.

Niemniej w przypadku "jego otrzymania" organ musi trzymać się zasad dotyczących ciążących na nim obowiązków.   

Art. 81. 1. Do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy:

1) nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego,

W połączeniu z stanowiącym, tylko instrukcję pomocniczą wykładnią stanowiska Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia 25 czerwca 2015r znak DPR/INN/022/754/2015 - postępowania wynikające z zadań organy  ( art. 83 Prawa budowlanego ) kończące się istocie swojej podstawy prawnej wynikajacej z stanu faktycznego naruszenia prawa tzw. "rostrzygnięciem nakazowym" tj decyzją nakaładającą obowiązek -  wszczyna się z urzędu bez względu na to kto "wnioskuje" i czy składa skargę czy wniosek czy podanie. 

Organ po pozyskaniu informacji zobowiązany jest z urzędu do przeprowadza tzw. czynności kontrolne mające na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego gdyż wynika to wprost w "społecznej funcji organu" który stoi na straży przestrzegania przepisów budowlanych. 

 Art. 7. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

I tak idąc za normą Kodeksu postępowania administracyjnego w określonych przypadkach "zgłoszenia" naruszenia prawa budowlanego. 

Art. 61. § 1. Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

W mojej ocenie każde "postępowanie nakazowe" powinno wszczynać się z urzędu w większości przypadków dopiero po przeprowadzeniu tzw. czynności kontrolnych. Niestety wieloletnia praktyka "biurokracji" prowadzi do wszczęcia postępowania już "po otrzymaniu sygnału, wniosku, donosu, skargi czy informacji urzędowej". 

I tu zawsze pojawia się problem - bo zazwyczaj organ próbuje zacząć od "wszęcia postępowania" na podstawie wystąpienia tj. na wniosek. Ten błąd popełnianych wiele razy przez nadzór budowalny prowadzi do "braku" możliwości reakcji na sygnał z powodu istoty norm kodeksu postępowania administracyjnego które nakazuja "wniosek" pochodzący od osoby nie będącej stronąw sprawie pozostawić bez "rozpoznania".  

I tak napierw organ próbuje ustalić czy pisze do niego strona postępowania a potem zaczynając się różne administracyjne praktyki od "umorzenia postępowania" po zaniechanie czynności. Czasami zdarza się że organ informuje o wszczęciu postępowania osobę która nie jest stroną co narusza zasady normy kodeksu postępowania administracyjnego. Zdarza się że organ informuje osobę trzecią o czynnościach kontrolnych.

W mojej ocenie postępowania z sygnałem jak z wnioskiem jest "patologią" dlatego żę najpierw powinno się potwierdzić "zarzut" czyli "sporządzić" protokół z oględzin osobiście a dopiero na jego podstawie tego dokumentu wszcząć postępowanie "nakazowe" z urzędu.

Jeszcze kilka lat temu "organ" za każym razem badał czy sygał wysłała do niego strona czy też nie - a potem motał się między regulacją           art. 61a a normą art. 64 KPA.

W przypadku wypełnienia obowiązków cała ta procedura weryfikacji "kto pisze" i czy ma interes w tym co pisze - nie ma sensu. Organ ma "obowiązki" i nie jest ważne kto do organu sygnalizuje nieprawidłowość - winny, poszkodowany czy osoba postronna.  

I tak - jak stoi w prawie - dowodem mogą być oględziny czyli protokół z czynności kontrolnych polegająch na oględzinach obiektu pod kątem potwierdzenia zgłoszonych przez osobę trzecią nieprawidłowości. 

Art. 75. § 1. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Istotę takiego postępowania bardzo trudno kształtować gdy osoba występująca do organu  traktowana jest w domyśle jako strona sprawy. A tak nie powinno być bo ona nie wnosi o nadanie jej prawa a sygnalizuje potrzebę reakcji organu. Osoba sygnalizująca "nie powinna" być takową  wprost jak strona - jeśli "sprawa może mieć potem charakter nakazowy".

I tak jeśli w sprawie nadane mają być "prawa" chociażby poprzez "udzielenie zgody czy zatwierdzenie" czynności wykonuje się wyłącznie wobec strony "na wniosek".

Jeśli w sprawie mogą być nałożone obowiązki lub nakaz - czynności administracyjne zaczynając od procedury wszczęcia postępowania - realizuje się z urzędu - bez względu na to kto organ "informuje" czy o co do niego wnioskuje.

W sytuacji tej znaczenie wszczęcia z urzędu jest o tyle istotne, że organ ustala dopiero w toku postępowania liczbę strona na postawie danych jakie pozyska z innych organów. I tak ustala krąg stron postępowania zaczynając od władającego nieruchomością. 

Art. 28. Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Należy tak postępować jeśli w pismie skierowanym do organu nie ma wskazanego "interesu prawnego" lub nie jest podany obowiązek jaki dana osoba musi wypełnić. W tym przypadku organ nie ma do czyniena z "wnioskiem" czyli "żądaniem" wykonania czynności a sygnałem o nieprawidłowości. Wobec takiego sygnału obowiązkiami organu reguluje wprost art. 81 Prawa budowlanego. 

Niestety procedura wszczęcia  to trudna materia. Za trudna dla większości organów ale .... w chwili gdy inspektor nakazała mi podanie adresu prowadzenia robót a prowadzono je na moście co było widać bo wysłałem do organu zdjęcia nie zdzierżyłem czytając że jeśli "nie uzupełnię" tej informajci organ pozostawi sprawę bez rozpatrzenia. 

Niestety Pan Wiktor Kuśmirek - wyłącznie przyjął moje uwagi że w przypadku "sygnału o naruszeniu prawa budowlanego" trzymać się litery należy obowiązków wszczynając postępowanie "z urzędu" a nie na wniosek. I nie wiem czy cokolwiek poprawi w działaniu organu. 

Zasugerować mogę mu obecnie tylko lekturę i więcej zdolności decyzyjnych w kierunku "oceniam materiał przesłany przez obywatela" i nakazuje lub nie wszczęcie postępowania z urzędu. I tak - wszczynając nie informuję się "zawiadamiającego" lecz ustalam liczbę strona na podstawie danych przestrzennych i we współpracy z innymi organami. A potem kontrola, weryfikacja stanu no chyba że sytuacja jest jasna a strony winne zdarzenia odpowiednio opisane. 

 Drog są dwie - jedną z nich jest umorzenie postępowania w związku z brakiem potwierdzenia się "zarzutów" naruszenia prawa budowlanego. Tą drugą opcją jest wydaniem rozstrzygnięcia nakazowego po potwierdzeniu charakteru naruszenia. 

A teraz o dwóch sprawach omówionych na spotkaniu. 

 I tak. Przekazałem organowi sygnał dotyczący problemu powierzchni kwatery nr 2 składowiska Amest w Otwocku i tego że nie uwzględnia się do dzić faktu niewykonania w obszarze obrysu kwatery zbiornika żelbetowego.

Tam gdzie powinien być zbiornik jest obecnie z tego co widać po projekcie i inwentaryzacji obiektu - niecka składowiska. Aby to potwierdzić nie potrzebna eksportyzac - wystarczy to tylko sprawdzić skalówką lub jeśli skala rysunków taka sama - nałożyć projekt i inwentaryzację. Do weryfikacji wystarczy kopia w skali i skalówka. Może Pan sobie narysować gdzie powinien być zbiornik i jaka cześć niecki obejmuje powierzchnie wydzieloną pod niego. 

Domniemany zarzut - niedopełnienie obowiązków i obraz prawa przez powiatowego inspektora nadzoru budowlanego w trakcie procedury kontroli obiektu budowlanego przez udzieleniem pozwolenia na użytkownie. Jeśli Pan potwierdzi nieprawidłowość opisaną i poświadczenie nieprawdy w kontekcie "odstępstwa istotnego" ( opisałem to bardzo dokładnie ) to sugeruje nakazanie przedłożenia opinii geodezyjnej w sprawie "obrysu obiektu niewykonanego który nie został "przedstawiony" w odrębnym pracowaniu. 

Jeśli mam rację to organowi pozostaje zastosowanie w sprawie art. 145 KPA i weryfikacja procedury pod kątem art. 36a i stanu prawnego na dzień odbioru kwatery.

Według słów zawartych w decyzji ( inwestor wykonał roboty budowlane przy budowie kwatery nr 2 w/w składowiska odpadów komunalnych bez istotnego odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę ) należy zwrócić uwagę że słowa te mogą mieć aspekt "poświadczenia nieprawdy" w sytuacji gdy izolacja niecki i obwałowanie niecki kwatery nr 2 faktycznie powiększyły ją i zmieniła ona wymiar zarówno liniowy jak i powierzchniowy.

( stanowisko wobec - decyzji administracyjnej nr. 105/2005 z dnia 15.04.2005r pozwolenia na użytkowanie kwatery nr 2 ) 

Nie poddano również weryfikacji istnienia opinii projektanta kwalifikując ją jak sprzeczną z literą prawa tj. obowiązującym art. 36a według stanu prawnego na dzień złożenia wniosku o pozwolenie na użytkowanie.

Nie istnieje w treści decyzji ślad dowodu na istnienie wniosku inwestora do organów nadzoru w sprawie kwalifikacji odstępstwa na mocy stanu prawnego z okresu od 2003r do maja 2004r.

Opinia wydana inwestorowi przed 31.05.2004r również może ulec podważeniu przez organ nadzoru budowalnego z uwagi na fakt "wydania pozwolenia na obiekt o określonych wymiarach" co zawsze stanowiło istotną cechę i generalny warunek decyzji. Znacząca zmiana wymiaru obiektu tj jest o 0,28 ha nie może być "nieewidencjonowana".

Zmiana wymiarów a w szczególności znacząca zmiana powierzchni rzutu obiektu zawsze musi skutkować uchyleniem pozwolenia na budowę i wydaniem pozwolenia na wznowienie robót budowlanych na obiekt o „innych parametrach” w postępowaniu naprawczym.

Czynności kontrolne wykonano w dniu 14.04.2005r tj. w chwili gdy obowiązywała już nowelizacja prawa klasyfikująca przedmiot odstępstwa istotnego.

http://prawo.sejm.gov.pl/isap.nsf/download.xsp/WDU20040930888/U/D20040888Lj.pdf

Akt ten obowiązywał  już od dnia 31.05.2004r. i zobowiązywał inspektora do odkreślonego postepowania w sprawie odstępstw istotnych.

Opinia projektanta sporządzona na potrzeby złożonej dokumentacji budowalnej nie była dla inspektora wiążąca. Wiążąca była natomiast dla niego wykładnia art. 36a, 50 i  83 ustawy Prawo budowlane.

Druga sprawa jest trudniejsza bo wymusza na weryfikację prawa geodety do postawienia kreski tam gdzie nie ma ściany oddzielenia pożarowego biegnącej od dachu po fundament.

Obrys budynku cechuje się bowiem takimi ścianami i jesli nie ma się do czynienia z zabudową "szeregową" to odrębność budynku wyraża się przez konstrukcyjnie zdylatowanie"dwóch ścian" oddzielenia pożarowego biegnących od dachu po fundament. W przypadku potwierdzenia nieprawidłowości w "wrysowaniu" przez geodetę faktu istnienia takich ścian linią obwodową obiektu zmuszony będzie Pan powiadomić o nieprawidłowości wydział geodezji i podważyć prawidłowość sporządzenia inwentaryzacji jako sprzecznej z stanem przekroju pionowego i rzutu obiektu. Orzecznictwo opisujące to zagadnienie Pan dostał. 

 Jeśli mam rację to starosta nakażę ponowną inwentaryzację obiektu a w przypadku "rozbieżności" nowej ze starą uzna Pan "inwentaryzację" przedłożoną jako "wadliwą" i też 145 KPA. 

I nie byłoby w tym nic dziwnego gdyby to zagadnienie nie stanowisło sedna sprawy Pana Jarosława Szambelana,  która była przedmiotem programu Państwo w Państwie. 

https://www.ipla.tv/wideo/news/Panstwo-w-Panstwie/5001178/Panstwo-w-panstwie-Jaroslaw-Szambelan/bfdff8de98c1ce2ac0e73c41783c7582?seasonId=5001178

Niestety aby coś w Otwockim Nadzorze Budowlanym zmienić potrzebna "odrobina odwagi". Trzeba spojrzeć w stecz i wyciągając wnioski rozwiązać raz na zawsze te "patologiczne" zjawiska. Czy inspektor znajdzie odwagę - nie wiem. 

Nie wiem jak wy ale - ja mam problem z Otwockim PINb i tak oto ten problem widzę. I tak na przykład.

"Nie uzupełnię braków, wystąpienia do organu nie podpiszę i nie wskaże organowi pod jakim adresem porządkowym stoi most"  Dlaczego - bo to informacja jest, sygnał dla organu a "mostom" nie nadaje się numerów porządkowych tylko rejestrowe. Spis takich obiektów i ich numerów można pozyskać w starostwie.